廣東粵港澳大灣區(qū)研究院研究員 鐘鳴8月22日,作為廣東全省首個市級與區(qū)級合作共建的“反向飛地”項目，“潮州-羅湖創(chuàng)享島”在羅湖區(qū)舉行揭牌儀式，并迎來首批入駐的8家企業(yè)，這是兩地深入推進產(chǎn)業(yè)共建，攜手打造“飛地經(jīng)濟”樣板的一次創(chuàng)新嘗試。

“飛地經(jīng)濟”的全國探索

“飛地經(jīng)濟”是兩個相互獨立的區(qū)域打破行政區(qū)劃限制，在“優(yōu)勢互補，利益共享”的原則下，以“政府引導、企業(yè)參與、園區(qū)共建”形式推動的區(qū)域協(xié)作發(fā)展模式，也被形象地比喻為“下跳棋”。從全國范圍來看，“飛地經(jīng)濟”呈現(xiàn)出顯著的地域性和迭代性的特征：

在空間分布方面，由東部沿海地區(qū)向全國多地逐步推廣。“飛地經(jīng)濟”的早期探索和規(guī)模化建設(shè)主要始于長三角和粵港澳大灣區(qū)，后通過不斷實踐探索和演變，向全國更多地區(qū)推廣。根據(jù)《飛地經(jīng)濟的空間生產(chǎn)與治理結(jié)構(gòu)——基于國家空間重構(gòu)視角》（李魯奇、 馬學廣、鹿宇 ，2019）一文統(tǒng)計，我國的“飛地經(jīng)濟”以短距離聯(lián)系為主，飛出地與飛入地距離在506.4km以下的占比為63.8%。

在類別探索方面，經(jīng)歷了“正向飛地-反向飛地-雙向飛地”的飛地經(jīng)濟1.0、2.0、3.0探索迭代。本世紀初，浙江、江蘇和廣東從省級政府層面分別統(tǒng)籌推進“山海協(xié)作工程”“南北掛鉤模式”和“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移行動”，涌現(xiàn)出大量的省內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園、共建園。國家發(fā)改委在2015年印發(fā)《關(guān)于進一步加強區(qū)域合作工作的指導意見》，2016年，國家“十三五”規(guī)劃綱要出臺，支持有條件的地區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟”，帶動一批跨省域的合作互助飛地。發(fā)達地區(qū)作為“飛出地”，相對欠發(fā)達地區(qū)作為“飛入地”的正向飛地模式得以大面積推廣。2012年規(guī)劃的浙江衢州海創(chuàng)園則將二者位置對調(diào)，進一步提升欠發(fā)達地區(qū)的主動性。“反向飛地”逐步細化為產(chǎn)業(yè)飛地、科創(chuàng)飛地、人才飛地、消薄飛地、生態(tài)補償飛地等多種形式。近年來“雙向飛地”逐漸興起，通過兩地耦合聯(lián)動、互設(shè)飛地的形式，進一步提升產(chǎn)業(yè)的嵌入深度，實現(xiàn)跨區(qū)域的閉環(huán)發(fā)展。

“雙向奔赴”的羅湖實踐

深圳作為國內(nèi)最具創(chuàng)新力和發(fā)展活力的城市之一，同時也是廣東省“雙核”城市之一，成為省內(nèi)外城市飛地的重要選項。一方面，“正向飛地”持續(xù)深化。廣安（深圳）共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、湖南衡陽白沙洲深圳工業(yè)園區(qū)、新疆喀什深圳產(chǎn)業(yè)園等二十余個項目紛紛落地。全國首個特別合作區(qū)深汕合作區(qū)發(fā)展迅猛，今年上半年GDP增速達32.3%。省內(nèi)如江門、珠海等城市謀劃借鑒深汕模式，與深圳設(shè)立聯(lián)名合作區(qū)，共同打造“升級版飛地”。另一方面，“反向飛地”實現(xiàn)突破。今年以來，河源下轄的連平、龍川、紫金三縣相繼在深圳南山、寶安、龍華三區(qū)開啟“反向飛地”試點。近日“潮州-羅湖創(chuàng)享島”將協(xié)作范圍擴展到潮州，是深圳助力區(qū)域均衡發(fā)展的又一生動注腳。

《潮州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局“十四五”規(guī)劃》指出，“深化潮州-中山、潮州-深圳、潮州-佛山產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈協(xié)同發(fā)展”。羅湖《2023年政府工作報告》在“聚焦重點領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破”的具體舉措中，也提出“探索發(fā)展飛地經(jīng)濟”。 時至今年8月，潮州、羅湖在不到半年的時間里，就完成了從初步設(shè)想、達成共識再到選址落地、篩選并導入企業(yè)的整個過程。

“潮州-羅湖創(chuàng)享島”項目在充分吸收其他飛地發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，主要在四個方面進行了優(yōu)化創(chuàng)新：一是充分考慮雙方需求。在主導產(chǎn)業(yè)的選擇上，既考慮了潮州陶瓷、食品等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級訴求及新能源等新興產(chǎn)業(yè)起步需求，又兼顧羅湖“7+1”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群的賦能應用。可實現(xiàn)新材料等同類產(chǎn)業(yè)的上下游協(xié)同和產(chǎn)業(yè)鏈延伸，以及異質(zhì)性產(chǎn)業(yè)間的功能互補。入駐企業(yè)既包括生產(chǎn)貿(mào)易型企業(yè)，也有新型研發(fā)機構(gòu)，可與羅湖創(chuàng)新資源結(jié)合，打通從研發(fā)轉(zhuǎn)化、應用制造到銷售流通的全生命周期。二是提前規(guī)劃合作機制。兩地通過《關(guān)于潮州-羅湖創(chuàng)享島共建合作方案》《共建潮州-羅湖創(chuàng)享島合作協(xié)議》，對飛地的合作模式與路徑進行了前置規(guī)劃。同時，通過明晰分工和政策疊加，在一分一合間為后續(xù)合作的推進奠定了堅實基礎(chǔ)。三是約定條件，共同監(jiān)管。雙方約定創(chuàng)享島的入駐對象為“四梁八柱”企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、專精特新企業(yè)或科技型中小企業(yè)等優(yōu)質(zhì)企業(yè)，并提供相應的研發(fā)費用、知識產(chǎn)權(quán)證明文件，在適當避免企業(yè)利用政策“搭便車”的同時，也能確保“飛入地”羅湖能切實獲得回報。四是立足當前，著眼長遠。除政府間的磨合協(xié)作外，企業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展也是飛地持續(xù)運營的重要因素。為此，兩地以高效服務為宗旨，羅湖方面致力于為園區(qū)建設(shè)和項目落地提供更好的支持和資源導入，潮州方面將細致研究政策、審批等方面的差異性，幫助企業(yè)盡快適應。

“潮州-羅湖創(chuàng)享島”的落成，既是潮州和羅湖實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展能級提升、實現(xiàn)“1+1＞2”的內(nèi)生需要，更是落實全省“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”和產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移工作的具體實踐。下一步，為提升各方積極性，更好實現(xiàn)效能提升，在運營層面，建議“反向飛地”在當前技術(shù)研發(fā)、人才招引、成果轉(zhuǎn)化、企業(yè)孵化、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動等功能的基礎(chǔ)上，適當加入配套輔助的宣傳展示及銷售環(huán)節(jié)。在考核層面，建議也可適當參照江蘇省做法，對評價得分排名靠前的飛地給予建設(shè)用地指標獎勵。

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